O mare parte din problemele şi crizele cu care ne confruntăm actualmente se datorează organizării de tip feudal a administraţiei publice centrale din România (mai ales a ministerelor), conform OUG 221 din 23.12.2008, fără a se fi avut în vedere abordarea lor sistemică, integratoare, fără a genera şi dezvolta atât de utilele şi necesarele sinergii şi fără a se optimiza în mod continuu relaţiile inter-ministeriale şi eficienţa activităţii lor.

În consecinţă, pe plan practic, actualmente fiecare minister este un fel de „feudă” separată care colaborează prea puţin sau deloc cu celelalte ministere, nu are indispensabila viziune de ansamblu, consumă resursele publice fără să evalueze obiectiv, transparent şi credibil rezultatele activităţii sale şi, sub pretextul respectării legislaţiei, dezvoltă şi întreţine o birocraţie sufocantă, devenită, în timp, chiar „obeză”.

Actualmente, pentru cetăţeni şi firme, orice contact cu administraţia publică centrală şi locală este generator de anumite costuri – în bani, timp şi chiar nervi – care, pe parcursul timpului, au devenit inacceptabil de mari, chiar insuportabile.

De menţionat că, în topul mondial al competitivităţii (The Global Competitiveness Report 2011-2012), România a retrogradat abrupt faţă de anii 2010-2011, de la locul 67 la locul 77 (fiind depăşită acum chiar şi de Bulgaria, din 142 state evaluate). Unul din sub-indicatorii de care s-a ţinut cont în evaluare se referă la costurile administraţiei publice raportate la PIB.

1. Abordarea integrată sistemic a organizării şi funcţionării ministerelor

O variantă optimizată de organizare a ministerelor se poate face prin sistemul de policy making şi de programe specifice după cum urmează, pe modelul clusterelor.

În proiectarea acestui sistem s-a ţinut seama de necesitatea ca ministerele care au de partajat acelaşi tip de probleme sau de resurse sa fie apropiate pe schemă şi să poată derula programe comune. S-a mai ţinut cont şi de necesităţile micşorării şi eficientizării aparatului ministerial precum şi de posibilitatea emiterii pe întreaga reţea a ministerelor de programe la care să se poată alinia toate ministerele.

1.1 Topologia reţelei ministerelor şi programele dezvoltabile de acestea

O listă ne-exhaustivă a ministerelor propuse menţionând principalele lor structuri şi responsabilităţi este următoarea:

I. Ministerul educaţiei si resurselor umane - conţinând departamente pentru educaţia copiilor, a tinerilor, a adulţilor, a consumatorilor, educaţie pentru integrarea pe piaţa muncii, educaţie superioară şi brain-regain, cercetare academică fundamentală şi aplicată, cultura naţională şi internaţională, patrimoniul cultural şi educaţional etc.

II. Ministerul dezvoltării şi fondurilor europene - conţinând departamentele de forsight, planificare economică şi absorbţie de fonduri, gestionarea fondurilor de buffer, garantare şi contra-garantare, creditare, auditare, redirecţionare  si consultare cu beneficiarii, afaceri europene etc.

III. Ministerul agriculturii, silviculturii şi mediului - conţinând departamentele de optimizare a utilizării sustenabile a terenurilor, de intreţinere a biodiversităţii, de optimizare a utilizării tehnologiilor sustenabile în agricultură, de recuperare a terenurilor poluate sau desertificate, de împădurire şi exploatare sustenabila a pădurilor, depoluare şi responsabilitate corporatistă, garda de mediu, turism etc.

IV. Ministerul economiei şi inovării tehnologice - conţinând departamentele de dezvoltare de pieţe, de evaluare a nevoilor pieţelor şi comerţ, de dezvoltare industrială bazată pe inovare, de cercetare şi inventică, de venture capital şi finanţare strategică, de dezvoltare şi optimizare a resurselor energetice, de exploatare sustenabilă a materiilor primare de dezvoltare a competitivităţii etc.

V. Ministerul sănătăţii populaţiei şi comunităţilor - conţinând departamentele de prevenţie, intervenţie de urgenţă, dezvoltarea sectorului sanitar, recuperarea condiţiilor de sănătate prin acţiune comunitară şi educaţie sanitară şi ecologică, sănătatea mediului natural şi influenţa asupra oamenilor, etc.

VI. Ministerul transporturilor şi a infrastructurii energetice - conţinând departamentele de optimizare a infrastructurilor, de proiectare de infrastructuri în conformitate cu planurile naţionale, de dezvoltare de infrastructuri, de inovare tehnologică şi modernizare a infrastructurilor, dezvoltare locală a sectorului energetic etc.

VII. Ministerul finanţării economiei productive şi a economiei sociale - conţinând departamentele de planificare bugetara pe urgenţe şi importanţe, de repartizare bugetara pe necesităţile dezvoltării şi consumurilor populaţiei, de proiectare salarială pe criterii cantitative, calitative şi de responsabilitate, de impozitare ssau relevanţă, de amendare, de proiectare de politici financiare conforme dinamicii perioadei, colaborarea transfrontalieră etc.

VIII. Ministerul asistenţei şi integrării sociale pe piaţa muncii - cuprinzând departamentele de integrare socială şi pe piaţa muncii prin programe specifice, de recuperere a tinerilor cu tendinţe de abandon educativ şi social, de integrare culturală, de long life learning, de asistare sociala condiţionată de absolvirea programelor educative şi comportament social civilizat etc.

IX. Ministerul apărării militare, justiţiei, internelor şi managementul crizelor şi dezastrelor - conţinând departamentele de apărare militară, protecţia informaţiilor, dezvoltare inovativă de mijloace de intervenţie, interne, procuratură, justiţie, managementul crizelor şi dezastrelor, relaţii externe etc.

Fig 1 - Topologia funcţională a clusterelor ministeriale

 Între instituţiile agregate prezentate mai sus se dezvoltă programe generale sau specifice prin relaţii interdepartamentale care acoperă necesităţile şi dinamica momentului. Exemple de astfel de programe se află mai jos, ele putând fi extinse la alte programe in funcţie de structura de departamente şi de necesităţile momentului. Fiecare capitol de programe prezentat mai jos poate fi diversificat la un număr mare de programe specifice.

a)      programe de antreprenoriat social

b)      programe de orientare pe piaţa muncii

c)      programe de promovare pe valoare profesională, metodologica si sociala

d)     program de eficientizare a activităţilor şi orientare de fonduri

e)      programe de creştere a nivelului de civilizaţie comunitară

f)       programe de intervenţie în caz de necesitate sau urgenţă

g)      programe de dezvoltare sustenabila

h)      program de recuperare a resurselor regenerabile sau secundare

i)        programe de minimizare a impactului negativ pe mediu

j)        programe de dezvoltare de mijloace strategice de intervenţie

k)      programe de recuperare a sănătăţii umane prin recuperarea echilibrelor de mediu

l)        programe de intervenţie eficientă în sănătate

m)    programe de orientare profesională în funcţie de capacităţi şi nevoi

n)      programe de reconversie şi orientare profesională către domeniile emergente

o)      programe de finanţare a dezvoltării şi de capital de risc

p)      programe de proiectare de infrastructură cu minimizarea impactului negativ pe mediu

Opţiunea de a crea ministere puţine şi mari dar cu departamente mari care colaborează pentru realizarea de programe mari şi colaborează pe orizontala cu alte departamente din alte ministere este concurentă cu opţiunea de a organiza ministere numeroase şi mici care se ocupă de probleme sectoriale fără a avea coordonarea necesară rezolvării unor situaţii generale.

Opţiunea reţelei ministeriale cu ministere puţine şi mari este sustenabilă prin sistemul de policy making făcut cu specialişti publici sau privaţi şi este mai avantajoasă întrucât permite o mai rapidă şi mai adecvată reacţie la solicitările produse de crizele actuale.

În cazul structurii ministerelor numeroase şi mici s-a constatat că există dezavantajul riscului necoordonării activităţilor, al irosirii fondurilor pe obiective irelevante pe termen mediu sau lung şi al specializării înguste, fără viziunea de ansamblu necesară rezolvării crizelor şi găsirii optimului strategic.

 
Fig 2 - Programe generale generate de interacţiunea dintre instituţiile statului

1.2  Sustenabilitatea reţelei de ministere - factori determinanţi

Structura rezultată din organizarea şi funcţionarea în reţea a ministerelor este sustenabilă, permiţând atât alinierea programelor mari cât şi partajarea sustenabilă a resurselor date de programele comune.

Sustenabilitatea acesteia este evaluabilă pe schemele cibernetice de organizare a departamentelor si activităţilor/programelor prin faptul că fiecare program îşi are propria sursă de resurse acumulate anterior, iar programele au drept consecinţă şi acumularea de resurse necesare funcţionării departamentelor şi zonelor pe care le gestionează.

În cazul structurilor de tip reţea, sustenabilitatea unui cluster ministerial sau macro-minister determină şi sustenabilitatea celorlalte ministere vecine pe schemă, ceea ce permite eficientizarea funcţionării structurii guvernului per ansamblu.

Faptul că vectorii aliniaţi de pe prelungirile laturilor hexagoanelor se pot alinia in acelaşi sens conservând totuşi sustenabilitatea structurilor face posibilă atât funcţionarea în comun a diferitelor instituţii implicate cât şi oportunitatea proiectării de politici generale fără neglijarea sau subfinanţarea unui cluster ministerial.

Schemele de mai jos mai demonstrează un fapt semnificativ major: existenţa posibilităţi colaborării unui număr oricât de mare de instituţii în mod sustenabil, precum şi posibilitatea existenţei în paralel a mai multor tipuri de structuri ce se sprijină reciproc. Aceasta face posibilă atât o democraţie eficientă prin parteneriatele public-privat cât şi un sistem de policy making eficient şi echilibrant intre elementele reţelei guvernamentale.

Structura reţelelor paralele se poate vedea in figura de mai jos colorată în roşu pentru structura parteneriatelor public-private între clusterele ministeriale şi în albastru pentru structura internă de policy makers a diferitelor clustere ministeriale.

Cele două structuri de policy making nu sunt sustenabile ci sunt funcţionale în cadrul sistemului de reţea sustenabilă a clusterelor ministeriale, depinzând de dinamica şi necesităţile acestora.

În cadrul funcţionalităţii sistemului administrativ general, nu toate substructurile sunt direct implicate în luarea de decizii, multe dintre aceste substructuri putând fi proiectate pentru a îndeplini anumite funcţii particulare răspunzând anumitor necesităţi de organizare al sistemului clusterului ministerial sau al reţelei ministeriale. Această mobilitate este data de relativa independenţă a vectorilor suplimentari generaţi de structurile sustenabile aliniate.

Fig.3 – Schema relaţiilor colaborării sustenabile între instituţiile administraţiei publice centrale

Mobilitatea potenţială a acestor structuri adiacente permite realizarea de substructuri instituţionale dedicate unor anumite activităţi clare, locale si care nu sunt implicate în mod direct in procesul general de dezvoltare al vectorilor dezvoltării, fiind doar structuri subordonate celor implicate. În Fig.4 se poate observa funcţia de arhivare (cu verde), integrată în ansamblul funcţiei de creator de politici ce stimulează îndeplinirea anumitor activităţi (cu albastru) din reţeaua de policy makers al unui cluster ministerial.

Fig. 4 – Schema relaţiilor interne ce răspund unor necesităţi specifice

Un exemplu de institutie proiectabilă conform acestor principii se poate vedea pe www.sustainability-modeling.eu in cadrul studiului “country model”, anume structura ministerului educaţiei. Structuri similare pot fi proiectate pentru toate instituţiile de stat sau de parteneriat public-privat implicate în procesul de policy making.

2. Analiza modelelor clasice de management în administraţia publică centrală

O analiză a diferitelor modele instituţionale frecvent utilizate (Fig.5) arată următoarele date relevante:

1.Structurile de tip piramidal - sunt generate de diagrame comutative (d) de tipul: seful A dă comanda intermediarului B ce dă comanda şi supraveghează pe executantul C, ce este de asemenea monitorizat de seful A. Modelul se repeta la nivelele inferioare, B şi C fiind şefi peste o altă structură (vezi mai jos structura piramidală de comanda control (c)). Sistemul conduce automat - din cauza modelului de baza proiectat - la unităţi de tip hexagonal ce pot funcţiona doar dacă în fiecare hexagon există pe poziţii central opuse funcţiile de sursă, senzor şi decident ce permit asigurarea unui set de feedback-uri in cadrul structurii. Pe de altă parte dacă se îndeplinesc şi aceste condiţii, existând mai multe structuri echipate cu elementele sursă (S), senzor(&), decident(D), vor înconjura o structura prost echipată având elemente lipsă (vezi structura mixta de comandă control şi policy making (b). Aceasta face ca structura cu elemente lipsă să caute să-şi refacă structura completă prin crearea unor funcţionalităţi oportuniste, sau să apeleze la o structură de mediatori echilibranţi, special creată, care respectă vectorii de structurare de tip sursă, senzor decident (reprezentate în roşu pe diagrama (b)).

De remarcat că, deşi această soluţie îmbunătăţeşte funcţionalitatea structurii generale, se creează totuşi conflicte de poziţie între structura centrala şi cea de mediere prin dublarea funcţionalităţilor pe aceeaşi latură a hexagonului, ex. decident - decident, sau sursă - sursă.

2. Structura instituţională de tip reţea - prezentată în această propunere şi în care pot fi incluse mai multe cicluri virtuoase facilitând progresul, în raport cu un referenţial dat - este, din punct de vedere logic, singura structură posibilă care întruneşte toate condiţiile de eliminare a disfuncţionalităţilor de sistem care generează actualmente contradicţiile şi inconsecvenţele sistemului administraţiei publice centrale.

Fig. 5 - Modele de sisteme instituţionale

(de la stânga la dreapta: a. Structura instituţională de tip reţea, b. Structura mixtă de comandă-control. c. Structura piramidală de comandă-control, d. Diagrama comutativă)

Se poate remarca în Fig.5 şi diferenţa dintre un sistem democratic şi un sistem autocrat despotic. Din punct de vedere geometric şi topologic, relaţia dintre două structuri hexagonale de tip democratic se face printr-un singur vârf al hexagoanelor în timp ce la un sistem autocratic, relaţia dintre două hexagoane se face prin două vârfuri aflate pe aceeaşi latură. Sistemul autocratic se bazează pe control şi supraveghere, ceea ce conduce la problemele interne semnalate, în timp ce sistemul democratic modelat sustenabil se bazează pe feedback, colaborare şi respectul regulilor şi normelor.

3. Concluzie

Tranziţia de la actualul sistem de organizare instituţională în administraţia publică centrală la un sistem de organizare de tip reţea este posibilă fără crearea unor disfuncţionalităţi majore, utilizând chiar personalul existent, dar cu un alt model de organizare internă.

Un alt avantaj este posibilitatea proiectării unui întreg sistem instituţional care să determine o funcţionare eficientă - în condiţiile colaborării cu toţi stake-holders-ii - prin integrarea programelor într-o viziune unitară, prin stabilitate şi continuitate în timp şi, mai ales, prin capacitate de răspuns coerent şi justificat, în timp real, la problemele apărute.